Roteiro para mapear um serviço do pedido à entrega

Mapa interno ou mapa entre organizações

O mapa do fluxo de valor acompanha um serviço do fato que gera a demanda até a entrega ao usuário e registra tempos, filas, retornos e o caminho da informação (Rother e Shook, 1998). Quando o serviço atravessa duas ou mais organizações com chefias próprias (secretarias, cartório, órgão estadual, concessionária), o mapa passa a ser interorganizacional, e cada passagem entre elas vira objeto de análise. A ideia vem do fluxo de valor estendido de Jones e Womack (2002): o órgão que precisa mudar nem sempre é o que colhe o ganho.

Para um primeiro mapa, prefira um serviço frequente e razoavelmente padronizado. Ele mostra resultado mais cedo e ajuda a criar confiança entre as equipes (EPA, 2017).

Usuário, valor, começo e fim

1. Para quem é o valor. Liste quem pede, quem se beneficia sem pedir, quem financia e quem regula. Escolha um deles como referência do mapa e diga por quê.
2. Começo. Comece pelo fato que gera a necessidade, não pelo protocolo. O relógio do usuário começa quando ele procura o serviço.
3. Fim. Termine na entrega do valor, não no último carimbo. Um mapa que para na aprovação mede a operação e deixa de fora o que o usuário recebe.
4. O que não pode mudar. Escreva as exigências legais que protegem o interesse público. O redesenho pode simplificar o rito, mas não suprimir o que a norma exige.
5. Quem participa. Um representante de cada trecho, alguém que responda pelo tempo total (o dono do fluxo) e a voz do usuário, que pode ser o próprio usuário, um conselheiro ou a ouvidoria. No mapa entre organizações, é preciso também quem tenha autoridade para convocar as partes e sustentar as decisões.

De onde vêm os números

Use mais de uma fonte e diga de onde veio cada número.

Registros do sistema

Se o protocolo eletrônico guarda o número do processo, a unidade e a data de cada movimentação, dá para reconstruir o caminho real de cada processo, com variantes e retornos (van der Aalst, 2016). É a melhor fonte para o tempo total e para as filas.

Amostra de concluídos

Escolha os processos por regra escrita (por exemplo, todos os encerrados em março), nunca pelos casos de que alguém se lembra. Siga cada um e anote datas, devoluções e documentos pedidos depois.

Caminhada

Percorra os lugares onde o trabalho acontece, com as outras organizações, quando houver (EPA, 2017).

Conversa com quem executa

É a fonte do tempo de trabalho efetivo, que nenhum sistema registra, e do motivo das esperas. O que vem daí é estimativa e deve aparecer como estimativa.

Prazo declarado

O prazo da Carta de Serviços ao Usuário (Lei 13.460/2017, art. 7º) ou da norma. Coloque ao lado do medido: a diferença já é um achado.

Use uma só unidade de tempo no mapa inteiro (dias úteis ou corridos) e diga qual. Para o tempo total, informe a mediana (o tempo do processo do meio, quando todos são postos em ordem) e o tempo que 9 em cada 10 processos não ultrapassam. A média sozinha esconde o usuário típico, porque poucos processos muito longos a puxam para cima.

Ficha de cada etapa

Preencha uma ficha por etapa, seguindo um item de trabalho: o pedido, o processo ou o próprio usuário. Em escritório e serviço, o tempo da etapa vai do momento em que o item fica disponível para a equipe até o momento em que ela o passa adiante, com as esperas antes, durante e depois do trabalho (Martin, 2014).

Etapa e organização

O que é feito, em qual setor e em qual organização.

Entra e sai

O que a etapa recebe e o que entrega. O item muda de forma ao longo do fluxo: pedido, processo, parecer, licença.

Começo e fim

O evento que marca cada um, como a data de recebimento e a de envio. Sem esse evento, o número não pode ser conferido.

Tempo total da etapa

Do começo ao fim, com as esperas. Na literatura, lead time.

Tempo de trabalho

Só o tempo em que alguém trabalha no item. Na literatura, tempo de processamento. É sempre menor ou igual ao tempo total.

Fila na entrada

Quantos itens esperam, contados num dia definido.

Completo e correto

Percentual do que a etapa entrega que a etapa seguinte consegue usar como está, sem corrigir, completar ou pedir esclarecimento. Quem informa é a etapa seguinte (Martin e Osterling, 2013).

Devoluções

Para onde o item volta, por qual motivo e com que frequência.

Informação

Como a etapa fica sabendo que tem trabalho: sistema, ofício, e-mail, papel ou telefone. Fronteiras em que a informação anda por ofício e papel costumam concentrar espera.

Pessoas

Quantas trabalham na etapa.

Fonte

Para cada número: medido, estimado ou declarado.

No desenho, faça uma raia por organização, na ordem em que o processo as atravessa, e uma raia do usuário no alto, com cada contato dele: o pedido, a volta para entregar documento, a ligação para saber do andamento. Marque as filas antes das etapas e desenhe os retornos com cor própria.

As contas do mapa e o que elas não dizem

Com as fichas prontas, algumas contas resumem o mapa. Cada uma tem um limite, e o limite precisa aparecer junto do número.

Tempo total do fluxo

Etapas em sequência se somam. Quando duas etapas correm ao mesmo tempo para todos os itens, como dois pareceres pedidos juntos, a linha do tempo leva o caminho mais longo, e não a soma das duas. Somar tudo exagera o tempo; esquecer um trecho o encurta.

Ramificação é outra situação: parte dos itens segue por um caminho e parte por outro. A média dos caminhos não descreve o pedido de ninguém. Se um caminho leva quase todos os itens, a linha do tempo mostra esse caminho e diz isso. Se os dois levam parcelas grandes e têm tempos muito diferentes, faça duas linhas do tempo (Martin, 2014).

Com registros reais, a conta mais confiável é a direta: a data da entrega menos a data do início, processo por processo, separando as variantes. A soma das médias de cada etapa só bate com a média do fluxo quando todos os processos passam uma vez por todas as etapas. Com retornos e variantes, não bate, e ela não diz nada sobre o processo típico nem sobre os mais demorados.

Quanto do tempo é trabalho

Divida o tempo de trabalho pelo tempo total, na mesma unidade (por exemplo, horas de expediente). O resultado é a razão de atividade (Martin e Osterling, 2013): quanto do tempo o item passa sendo trabalhado. Num serviço com muita espera, ela costuma ser bem baixa.

Ela não é taxa de valor agregado. Conferir, dar parecer, corrigir e pedir complemento também são trabalho. Que parte do trabalho cria valor é outra pergunta, respondida etapa por etapa, com critério escrito, em três classes: cria valor, quando o usuário reconheceria o resultado como parte do que buscou; não cria valor, mas é necessária, quando a regra ou o risco a exige; ou é desperdício (Osterling e Martin, 2013; Lean Enterprise Institute). Um controle exigido por lei pode estar na segunda classe. Registre o risco que ele cobre antes de propor tirá-lo.

Quanto passa sem retrabalho

Multiplicar os percentuais de completo e correto das etapas dá uma estimativa da parte dos itens que atravessa o fluxo sem nenhuma correção. Martin e Osterling (2013) chamam essa conta de completo e correto acumulado. Cinco etapas a 80% dão 0,8 × 0,8 × 0,8 × 0,8 × 0,8, cerca de 33%.

A conta vale sob três condições: os percentuais são da mesma rota e do mesmo tipo de pedido, foram medidos no mesmo período, e uma falha não puxa a outra. Na prática, falhas costumam andar juntas: o mesmo documento faltante pode derrubar duas etapas. Por isso, se houver registros, conte numa amostra quantos processos chegaram ao fim sem nenhuma devolução e compare com a estimativa. Se a amostra seguiu regra escrita, o número contado é a evidência mais forte.

Quanto do tempo está nas fronteiras

No mapa entre organizações, separe na linha do tempo os trechos dentro da organização responsável pelo serviço e os trechos em outras organizações ou em trânsito entre elas. A parcela de fronteira é o tempo desses trechos dividido pelo tempo total. Ela é uma proposta deste portal, e não uma métrica consagrada na literatura. Conte também quantas vezes o processo muda de organização (ida e volta contam duas) e quantos processos o receptor devolve.

Exemplo com números inventados

Um pedido de licença passa pela triagem da Secretaria de Licenciamento, segue ao mesmo tempo para o parecer da Secretaria de Urbanismo e para o parecer de um órgão estadual, e volta à Secretaria de Licenciamento para a decisão e a emissão. Todos os pedidos recebem os dois pareceres. Os números são do exemplo, e não de um serviço real. A unidade é o dia útil de 8 horas.

1. A. Triagem

   Secretaria de Licenciamento

   Tempo total

   2 dias

   Trabalho

   1 h

   Completo e correto

   70%

2. Ao mesmo tempo, para todos os pedidos

   B. Parecer urbanístico

   Secretaria de Urbanismo

   Tempo total

   10 dias

   Trabalho

   3 h

   Completo e correto

   90%

   C. Parecer estadual

   Órgão estadual

   Tempo total

   15 dias

   Trabalho

   2 h

   Completo e correto

   85%

3. D. Decisão e emissão

   Secretaria de Licenciamento

   Tempo total

   4 dias

   Trabalho

   2 h

   Completo e correto

   95%

Soma de todas as caixas

2 + 10 + 15 + 4 = 31 dias. A conta está errada, porque B e C correm juntos.

Tempo total do fluxo

2 + 15 + 4 = 21 dias úteis, pelo caminho mais longo.

Razão de atividade

O trabalho no caminho mais longo soma 1 + 2 + 2 = 5 h. Os 21 dias valem 168 h de expediente. 5 ÷ 168 dá cerca de 3%. As 3 h do parecer urbanístico ficam fora da linha do tempo, mas contam no esforço: cada pedido consome 8 h de trabalho no total.

Sem nenhuma correção

0,70 × 0,90 × 0,85 × 0,95, cerca de 0,51. Os dois pareceres entram porque todo pedido passa pelos dois. Se as falhas forem independentes, perto de metade dos pedidos chegaria ao fim sem retrabalho. A contagem numa amostra confirma ou corrige esse número.

Parcela de fronteira

O parecer estadual ocupa 15 dos 21 dias da linha do tempo: cerca de 71%. O fluxo tem quatro passagens de fronteira: ida e volta à Secretaria de Urbanismo e ida e volta ao órgão estadual.

Agora suponha que só 30% dos pedidos precisem do parecer estadual. Os outros 70% fazem A, B e D: 2 + 10 + 4 = 16 dias. Os 30% fazem A, depois B e C ao mesmo tempo, e D: 2 + 15 + 4 = 21 dias. A média ponderada, 0,7 × 16 + 0,3 × 21 = 17,5 dias, não é o tempo de nenhum pedido. Como os dois caminhos têm parcelas grandes e tempos diferentes, o mapa mostra duas linhas do tempo, uma de 16 e outra de 21 dias.

O exemplo não diz onde melhorar. Os 15 dias do parecer estadual podem ser fila, despacho em lote uma vez por semana ou espera por complemento do requerente. Cada tipo de espera pede um remédio diferente, e só a observação diz qual é.

Seis perguntas para cada fronteira

1. Por que a passagem existe? Qual norma, competência ou decisão a exige? Se ninguém sabe, ela é candidata a sair, depois de confirmar com quem responde pela norma.
2. O que o receptor precisa e o que recebe? A diferença explica as devoluções e o completo e correto.
3. A informação já existe em outra base? Se existe, a passagem pode virar consulta. A Lei 13.460/2017 dá ao usuário direito à atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e documentos comprobatórios de regularidade (art. 6º, V).
4. Que tipo de espera é? Fila por falta de capacidade, lote (despacho uma vez por semana), dependência de terceiro ou falta de aviso de que o processo chegou.
5. O controle vale o custo? A Lei 13.726/2018 manda suprimir ou simplificar formalidades cujo custo, para o erário ou para o cidadão, seja superior ao eventual risco de fraude (art. 1º). Registre o risco que a passagem controla antes de propor a mudança.
6. Cria valor, é necessária ou é desperdício? A etapa necessária não cria valor para o usuário, mas não pode sair sem mudar a regra ou aceitar o risco.

Discuta a causa com os dois lados da fronteira presentes. Causa discutida por um lado só vira acusação. As dispensas de documento do art. 3º da Lei 13.726/2018 valem na relação com o cidadão; quando quem pede é outro órgão, a solução costuma passar por ato administrativo e integração de sistemas. A legislação específica do serviço (tributária, urbanística, ambiental) prevalece sobre as diretrizes gerais.

Como o fluxo deveria correr

Pedido completo de primeira

Todas as exigências informadas de uma vez, com lista comum às organizações.

Orientação antes do pedido

Quem aprova orienta antes de o projeto ou o pedido ser feito.

Paralelo no que é independente

Pedidos que não dependem um do outro saem juntos.

Consulta em vez de pedido

A passagem vira consulta a uma base que já existe.

Entrada padronizada

Modelos e formulários aceitos antes pelo receptor.

Aviso de chegada

Quem recebe é avisado quando o processo chega, e o usuário acompanha a tramitação, como prevê a Lei 13.460/2017 (art. 6º, VI, d).

Um responsável e um painel

Alguém responde pelo tempo total, e todas as organizações veem o mesmo painel (EPA, 2017; Jones e Womack, 2002).

Preparo antes da demanda

Capacidade e insumos prontos antes do pico, quando puxar a demanda não é viável (Bateman, Hines e Davidson, 2014). O exercício da janela de renovação trata desse caso.

Escreva as metas como estimativas até medir depois da implantação. A EPA (2017) sugere medir em três momentos: antes (a linha de base), na oficina (a estimativa do estado futuro) e depois da implantação (o resultado real). Antes de fechar o mapa futuro, some os trechos da nova linha do tempo e confira se a soma bate com o tempo total anunciado.

Como levar para o A3

Etapa 3, Situação atual

As etapas, os responsáveis, as entradas e saídas, as filas e as devoluções saem das fichas. Diga a fonte de cada número e a unidade de tempo.

Etapa 4, Objetivo

A linha de base usa a mesma unidade, o mesmo recorte e o mesmo tipo de pedido do mapa. Se houver duas linhas do tempo, diga a qual a meta se refere.

Etapa 5, Causas

Cada fronteira com espera ou devolução vira hipótese a examinar, e não causa já provada.

Etapa 6, Exigências

A primeira e a quinta perguntas da fronteira ajudam a separar o que a norma exige do que é costume.

Etapas 7 e 8

Escolha a contramedida de uma fronteira e teste num recorte pequeno antes de propor para o fluxo todo.

Fontes

• BATEMAN, N.; HINES, P.; DAVIDSON, P. Wider applications for Lean: an examination of the fundamental principles within public sector organisations. International Journal of Productivity and Performance Management, v. 63, n. 5, p. 550-568, 2014.
• BRASIL. Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017. Participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos. Arts. 6º e 7º.
• BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais. Arts. 23 e 26.
• BRASIL. Lei nº 13.726, de 8 de outubro de 2018. Racionaliza atos e procedimentos administrativos. Arts. 1º e 3º.
• EPA (U.S. Environmental Protection Agency). Lean in Government Starter Kit: version 4.0. Washington, DC: EPA, 2017.
• JONES, D. T.; WOMACK, J. P. Seeing the whole: mapping the extended value stream. Brookline, MA: Lean Enterprise Institute, 2002.
• LEAN ENTERPRISE INSTITUTE. Cycle time. Lean Lexicon. Disponível em: lean.org/lexicon-terms/cycle-time.
• MARTIN, K. Texto e respostas a leitores sobre o lead time no mapa do fluxo de valor. TKMG, 8 abr. 2014. Disponível em: tkmg.com/value-stream-mapping-lead-time.
• MARTIN, K.; OSTERLING, M. Value stream mapping: how to visualize work and align leadership for organizational transformation. New York: McGraw-Hill, 2013.
• OSTERLING, M.; MARTIN, K. Metrics-based process mapping: an Excel-based solution. Boca Raton: Productivity Press, 2013.
• ROTHER, M.; SHOOK, J. Learning to see: value stream mapping to add value and eliminate muda. Brookline, MA: Lean Enterprise Institute, 1998.
• VAN DER AALST, W. Process mining: data science in action. 2. ed. Berlin: Springer, 2016.